| ЭНЦИКЛОПЕДИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ ОСОБОЕ
СОВЕЩАНИЕ ПРИ ГЛАВНОКОМАНДУЮЩЕМ
ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ НА ЮГЕ РОССИИ
(1918 – 1919 гг.)
Предшественником Особого совещания был Политический
совет, созданный в декабре 1917 г. В его состав вошли старшие
начальники Добровольческой армии (генералы М.В. Алексеев,
Л.Г. Корнилов, А.И. Деникин и другие), известные политики
(П.Н. Милюков, Б.В. Савинков и другие) и донские
государственные и общественные деятели. Совет оказался недееспособен
из-за противоречий между генералами и социалистом Савинковым
и распался в январе 1918 г., еще до начала 1-го Кубанского
(«Ледяного») похода.
Занятие летом 1918 г. Кубанского края, части
Ставропольской и Черноморской губерний, организация на территории
последних военно-губернаторской власти, взаимодействие с казачьими
властями Дона и Кубани, вступление в непосредственное соприкосновение
с Германией и Грузией и, наконец, приближение долгожданного
соединения с союзниками – все это многократно увеличило интенсивность
и объем работы «верховного руководителя» Добровольческой армии
генерала М.В. Алексеева. Поскольку состояние его здоровья
быстро ухудшалось, 10 августа он назначил вызванного из Киева
генерала А.М. Драгомирова на учрежденную должность своего
помощника. Одновременно был образован Военно-политический
отдел с функциями канцелярии при «верховном руководителе».
Однако создание центрального аппарата гражданского
управления откладывалось в связи с предстоящим переездом Алексеева
на Волгу, где предполагалось при помощи союзников по Антанте
воссоздать новый Восточный фронт против немцев и большевиков,
а также сформировать всероссийское правительство.
Но в августе, после месячного опыта «военно-походного
управления», основанного на «Положении о полевом управлении
войск в военное время», окончательно стало очевидно: с расширением
занимаемой территории гражданские дела растут и усложняются,
от многих из них, прежде всего финансовых и торговых, напрямую
зависит снабжение и тыловое обслуживание армии, а потому откладывать
создание центрального аппарата и принятие программы его деятельности
больше нельзя, тем более, что это должно предшествовать дальнейшему
расширению занимаемой территории.
Эта идея давно уже владела умами многих общественных
деятелей, примкнувших к армии и работавших в ее интересах.
Среди них были и В.В. Шульгин, который придумал название правительственного
органа – «Особое совещание» – и составил набросок положения
о нем с перечнем его отделов по отраслям управления. Со своей
стороны, генерал А.С. Лукомский, помощник командующего армией
генерала Деникина, считал себя совершенно неподготовленным
для гражданского управления, причем наиболее сложными ему
казались вопросы, связанные с частной собственностью, предпринимательской
деятельностью и самоуправлением, ошибки в которых грозили
очень серьезными последствиями. Поэтому он предложил Деникину
образовать совещание по гражданским делам при командующем,
а при нем - отделы по отраслям гражданского управления. Деникин
с этим вполне согласился, однако проблема заключалась в том,
что при такой постановке дела нарушалась «неписаная конституция»
Добровольческой армии, согласно которой вопросами гражданского
управления, выходившими за рамки «Положения о полевом управлении
войск в военное время», прежде всего финансами и внешнеполитическими
связями, ведал Алексеев. Поэтому Деникин обратился к тому
с просьбой взять себя бремя создания центрального гражданского
аппарата и руководства им.
Алексеев поручил разработку проекта Драгомирову.
Взяв за исходные материалы разработки Шульгина и Лукомского,
тот за несколько дней составил «Положение об Особом совещании
при Верховном руководителе Добровольческой армии», которое
Алексеев утвердил 18 августа.
Название «Особое совещание» отражало отношение
командования к этому учреждению как к чему-то временному,
чему предстояло действовать до образования «настоящего», всероссийского
правительства. В Российской империи «особыми совещаниями»
традиционно именовались временные органы, создававшиеся при
каком-нибудь министре для предварительного обсуждения правительственных
мероприятий (так, в годы Первой мировой войны были созданы
четыре Особых совещания для государственного регулирования
отраслей хозяйства, связанных с обороной).
Утверждая положение, Алексеев решил воздержаться
от публикации этого документа, дабы не вызвать конфликта с
кубанскими властями, преимущественно социалистическим по составу,
которые крайне ревностно оберегали «суверенитет» Кубанского
края и с подозрительностью относились к попытками командования
Добровольческой армии распространить свою власть на его территорию
и подчинить себе органы войскового управления.
Положением от 18 августа на Особое совещание
возлагались: «разработка всех вопросов, связанных с восстановлением
органов государственного управления и самоуправления в местностях,
на которые распространяется власть и влияние Добровольческой
армии», обсуждение и подготовка временных законов как по управлению
«областями, вошедшими в сферу влияния Добровольческой армии»,
так и «в широком государственном масштабе по воссозданию великодержавной
России в прежних ее пределах, организация сношений со всеми
областями бывшей Российской империи, их правительствами и
партиями «для совместной работы по воссозданию великодержавной
России», организация сношений с представителями держав Согласия,
выяснение местонахождения и установление связи со всеми видными
государственными и общественными деятелями, а также представителями
торговли, промышленности и финансов для привлечения их к решению
текущих вопросов и «в нужную минуту к самому широкому государственному
строительству».
Стремление Алексеева засекретить этот документ
было более чем оправданным: по сути, Особое совещание в своей
работе не признавало «суверенности» казачьих областей и претендовало
на управление ими, рассматривая войсковые правительства не
более, чем органами местного самоуправления. И еще предстояло
добиться соглашения с казачьими правительствами о сосредоточении
в Особом совещании решения всех «общегосударственных» вопросов.
Особое совещание было задумано как чисто
совещательный орган, состоящий из начальников отделов, набор
которых соответствовал традиционному составу центральных ведомств:
государственного устройства, внутренних дел, дипломатическо-агатационного,
финансового, торговли и промышленности, продовольствия и снабжения,
земледелия, путей сообщения, юстиции, народного просвещения
и государственного контроля.
Положение закрепляло установленный «неписаной
конституцией» двойственность власти, превратив Особое совещание,
по словам Деникина, в «общий орган для двух соправителей».
Председателем Особого совещания являлся Алексеев,
а его заместителями - последовательно Деникин, Драгомиров
и Лукомский. Алексеев должен был председательствовать на «больших
заседаниях», собираемых для решения наиболее серьезных вопросов
общегосударственного характера и рассмотрения проектов законов,
касающихся нескольких ведомств. На «малых заседаниях», на
которых предполагалось рассматривать срочные текущие вопросы,
должен был председательствовать Деникин. Наконец, чтобы не
вторгаться в сферу компетенции командующего и его штаба, не
был учрежден военно-морской отдел. Он был учрежден уже после
смерти Алексеева, в октябре, и начальником его Деникин назначил
генерала Лукомского, к которому перешли обязанности военного
и морского министра, а также управление всеми органами снабжения
армии.
Особое совещание могло реально стать зачаточным
правительственным органом лишь в случае скорейшего заполнения
его людьми с опытом управления и авторитетом. «Удручающее
безлюдье» заставляло Алексеева и Драгомирова активно искать
таких людей, что было крайне трудно ввиду разобщенности антибольшевистских
территорий и далеко не надежного положения Добровольческой
армии на Северном Кавказе, почему мало кто спешил рискнуть
связать свою судьбу с Добровольческой армией. Из-за острейшего
дефицита кадров фактическое образование аппарата продвигалось
медленно. Общих заседаний, ни больших, ни малых, до смерти
Алексеева так и не состоялось.
25 сентября он умер, и в тот же день Деникин
принял звание главнокомандующего Добровольческой армией, объединив
в своих руках командование армией и управление занятой ею
территорией; соответственно, совещание было переименовано
в Особое совещание при главнокомандующем Добровольческой армией.
В сентябре – октябре удалось подобрать людей
и Особое совещание, и его отделы были в целом организованы;
по мере организации отделов в них из штаба армии передавались
дела по управлению занятой территорией.
Подчинение Деникиным Донской армии и создание
ВСЮР в январе 1919 г., расширение занимаемой территории и
вызванные этим увеличение и усложнение управленческих задач
и разбухание административного аппарата, центрального и местного,
привели к тому, что Особое совещание на практике вышло за
рамки прежнего положения и превратилось в высший законосовещательный
и исполнительный орган, а отделы при нем – в подобие дореволюционных
министерств. В январе профессор права К.Н. Соколов и В.Н.
Челищев по приказу Деникина подготовили проект нового «Положения
об Особом совещании при главнокомандующем ВСЮР», в котором
были закреплены, во-первых, совмещение в Особом совещании
круга деятельности прежних Совета министров и Государственного
совета и, во-вторых, тенденция развития отраслевого управления
в министерскую структуру.
В области законодательной Особое совещания
являлось совещательным органом при главнокомандующем, в области
управления оно должно было содействовать главнокомандующему
в делах административных. Почти все отделы получили наименование
управлений, а главы ведомств были переименованы в начальников
управлений. Они по должности входили в Особое совещание, пользовались
правами министров и, в частности, правом личного доклада главкому.
Дабы парализовать их «сепаратизм», присущий прежней министерской
системе, положение обязывало их о содержании докладов предварительно
ставить в известность председателя Особого совещания, который
к тому же получил право присутствовать на этих докладах. Помимо
них по должности в Особое совещание вошли с правами министров
управляющий Отделом законов и управляющий Отделом пропаганды,
а также по должности – начальник штаба главкома, главный начальник
снабжений и главный начальник военных сообщений. Кроме них
в особое совещание по назначению главкома могли входить –
без портфеля – общественные деятели. Постановления Особого
совещания подлежали утверждению главкомом. Для рассмотрения
второстепенных вопросов должно было собираться «малое присутствие»
из помощников начальников управлений. Круг и характер власти
главнокомандующего специально этим положением (как и никаким
иным законом) не регламентировались, но совокупность отдельных
статей косвенно устанавливала ее как неограниченную.
25 января проект был одобрен Особым совещанием,
причем генералы А.М. Драгомиров и И.П. Романовский, сославшись
на позицию главкома, заявили, что установленный де-факто порядок,
когда второй помощник главкома, а затем начальник штаба главкома
(они имели в виду самих себя) являются заместителями председателя
Особого совещания, должен сохраниться. Эта поправка о необходимости
«военного возглавления» высшего законосовещательного и распорядительного
органа была принята разработчиками «без сопротивления». 2
февраля новое «Положение об Особом совещании» было утверждено
Деникиным.
Согласно новому положению, Особое совещание
включило в себя следующие управления: военное, военно-морское,
внутренних дел, земледелия, иностранных дел, исповеданий,
народного просвещения, почт и телеграфов, продовольствия,
путей сообщения, торговли и промышленности, финансов, юстиции,
государственного контроля.
Регулярные заседания Особого совещания происходили
два раза в неделю. Первое состоялось 28 сентября 1918 г. Всего
состоялось 121 заседание. Под председательством Деникина состоялось
всего два заседания, и оба в 1918 г. До сентября 1919 г. председателем
Особого совещания являлся генерал-от-кавалерии Драгомиров,
затем ‑ начальник Военного управления генерал-лейтенант
Лукомский. В отсутствие высших военных чинов, к которым относились
главнокомандующий, его помощник и начальник штаба главкома,
в Особом совещании председательствовал старший из его гражданских
членов (таких заседаний в 1919 г. было три, включая последнее).
В период пребывания органов власти ВСЮР в
Екатеринодаре раз в неделю наряду с официальными заседаниями
устраивались неофициальные собрания членов Особого совещания
на квартире главкома. Там, в приватной обстановке, Деникин
знакомил своих политических сотрудников с положением в тех
сферах, в которых он осуществлял единоличное руководство (военные
операции, внешние сношения). В свою очередь, Деникин получал
профессиональные консультации по другим политическим вопросам.
С переездом в июле 1919 г. штаба главкома в Таганрог, а Особого
совещания и центральных управлений - в Ростов, такие собрания
прекратились.
Особое совещание объединяло в себе функции
правительственного кабинета и законосовещательного органа.
Такое совмещение находило аналогию в конструкции власти Временного
правительства 1917 г. Но в отличие от последнего Особое совещание
не обладало полнотой власти. Верховная власть была сосредоточена
в руках главнокомандующего. Он имел право не утвердить постановление
Особого совещания, а также придать силу закона мнению меньшинства
Особого совещания. В этом смысле взаимоотношения главкома
и Особого совещания соответствовали отношениям между императором
и Государственным советом в 1810 ‑ 1906 гг.
Особое совещание обладало ограниченной законодательной
инициативой. Его члены могли вносить законопроекты лишь с
предварительного согласия главнокомандующего и только по делам,
касавшимся их ведомств. Полновесной законодательной инициативой
пользовались лишь главнокомандующий и председатель Особого
совещания. Фактически, Особое совещание обсуждало все важные
политические вопросы, за исключением вопросов внешней политики
и строительства вооруженных сил. Как орган исполнительный,
Особое совещание проводило в жизнь собственные решения и приказы
Главнокомандующего.
Совмещение в Особом совещании различных властных
функций многими осознавалось как недостаток. Еще с конца 1918
г. разными лицами предлагалось создать при главнокомандующем
отдельный законосовещательный орган, в том числе с участием
выборных общественных представителей, а Особое совещание преобразовать
в чисто исполнительный орган. Множество проектов такого рода
обсуждалось в руководящих кругах ВСЮР, но с их реализацией
не спешили, пока военные успехи белых армий в какой-то степени
затмевали упущения тыла. Лишь в декабре 1919 г., когда Деникин
упразднил Особое совещание и вместо него образовал Правительство
при главнокомандующем, одновременно с ним было создано Совещание
по законодательным предположениям, куда вошли не попавшие
в новое правительство члены прежнего Особого совещания.
Более половины дел, обсуждавшихся в Особом
совещании, составляли вопросы финансирования различных ведомств
и других государственных учреждений, а также всевозможных
общественных и частных организаций, содействующих ВСЮР. Обсуждение
этих дел выявляло не только крайнюю нехватку средств у ВСЮР,
но и разнообразие способов, которыми те или иные предприниматели
пытались вытянуть деньги под предлогом оказания ей содействия.
С другой стороны, Особое совещание иногда
теряло чувство реальности. Раз, в конце октября 1919 г., Особое
совещание постановило выделить 100 000 000 руб. на закупку
хлеба для Петрограда, а также создать Комиссию для снабжения
продовольствием и топливом Москвы. Значительную часть рассматриваемых
дел составляли вопросы выдачи постоянных или единовременных
пособий различным категориям правительственных служащих, а
также персонально отдельным чиновникам.
Формально ограниченные права Особого совещания
не помешали ему стать не только главным проводником политики
ВСЮР, но и в значительной степени источником этой политики.
Это объяснялось именно ролью Особого совещания как политического
консультативного органа при главном командовании ВСЮР. По
словам видного члена Особого совещания Н.В. Савича, «над
всем доминировала идея диктатуры, которая теоретически должна
была давать общую линию поведения и направления. Но ясно,
что коллегия (Имеется в виду Особое совещание. – Авт.)
могла эти указания усилить или ослабить при проведении в жизнь;
мало того, она могла влиять и влияла».
Как утверждал Деникин, «личный состав Ос[обого]
сов[ещания] слагался по признакам деловым, а не политическим».
Однако политический характер Белого движения неизбежно сказывался
в предпочтении, оказываемом главным командованием тем или
иным партиям. Деникин и другие военно-политические руководители
белого юга признавали, что крайне правые и умеренные социалисты
не допускались в Особое совещание именно по политическим соображениям.
Впрочем, и без этого в Особом совещании царил широкий разброс
мнений.
Особое совещание, по оценке Деникина, «делилось
на три группы: 1) беспартийную, но определенно правую группу
генералов; 2) политических деятелей правого направления; 3)
либеральную группу… Общее течение политической жизни Особого
совещания вылилось ярко в два русла ‑ правое и либеральное»
(«Правыми» по политической терминологии начала ХХ в. назывались
сторонники сильной государственности, традиционалисты, противостоящие
либералам. – Авт.). Член Особого совещания Соколов
характеризовал его как «умеренно-правое, без мракобесия и
нетерпимости». Однако современники по-разному решали вопрос
о том, какое из политических направлений имело преобладающее
влияние в Особом совещании и, следовательно, несет основную
ответственность за политику этого учреждения.
Согласно подсчету Деникина, летом 1919 г.
из 18-ти гражданских членов Особого совещания (кроме них,
там в это время было 6 военных чинов) 4 являлись членами «Совета
государственного объединения России», а 9 входили в «Национальный
центр» (один из них перешел затем в СГОР). «Национальный центр»,
созданный при участии кадетской партии, был более либерально
настроен по сравнению с СГОРом. Из 24 (включая военных) членов
совещания того периода 12 характеризуются Деникиным как правые,
другая половина ‑ как либералы. Соколов для более раннего
периода насчитывает в Особом совещании 10 членов «Национального
центра», «но впоследствии от некоторых из них Национальный
центр был бы не прочь и отречься». Либералы представляли из
себя сплоченную группу, к мнению которой всегда прислушивалось
главное командование, но, по свидетельству генерала Лукомского,
тезис о «кадетском засилье» в Особом совещании был лишен оснований.
Другой правый деятель, Савич, придерживался противоположного
взгляда, рассматривая правое большинство как не имевшее «решающего
значения», а либеральное меньшинство ‑ как «более влиятельное».
Особому совещанию было предоставлено право
рекомендовать кандидатов на вакантные правительственные должности.
Здесь и возникло главное поле конкуренции между политическими
группировками. Рекомендации утверждались большинством голосов
гражданских членов совещания, поскольку военные плохо знали
обсуждаемых кандидатов. В голосовании, таким образом, побеждали
не деловые качества, а партийные пристрастия. Сторона, которая
чувствовала себя обойденной при очередном назначении, стремилась
взять реванш при последующем. По свидетельству Лукомского,
«летом 1919 г. некоторые члены кадетской партии несколько
раз возбуждали вопрос о слишком правом составе Особого совещания».
Как отмечал Савич, «эта борьба ослабляла Особое совещание
как орган управления. Во-первых, она влияла на подбор лиц,
когда считались не только с технической подготовкой, но, главным
образом, с политическим тяготением, с бухгалтерией голосов.
Во-вторых, она отнимала время и внимание от задач управления».
Современники отмечали низкую пригодность
Особого совещания к выполнению возложенных на него правительственных
функций. По мнению Лукомского, «безусловно, верно, что Особое
совещание в общем и начальники отдельных управлений в частности
не справились с задачей». При наличия единодушия по общим
вопросам государственного строительства, члены совещания были
обычно не способны принимать согласованные волевые и действенные
решения по конкретным проблемам управления.
С октября, при председательстве Лукомского,
стремившегося обычно избегать конфликтных ситуаций, Особое
совещание превратилось в подобие дискуссионного клуба, где
происходили словесные дуэли, хотя и довольно корректные, между
либералами, главным образом Н.И. Астровым и М.М. Федоровым,
и правыми, чаще всего Н.В. Савичем и С.Н. Масловым. Заканчивались
они обычно средним решением и назначаемой Лукомским «маленькой
комиссией».
Осенью 1919 г. положение на фронте и в тылу
ВСЮР резко ухудшилось (причем в тылу раньше, чем на фронте).
Многие констатировали провал политики Особого совещания, разложение
тыла и дезорганизацию власти, что выразилось, в частности,
в широком повстанческом движении. Член Особого совещания кадет
Астров представил Деникину пространную записку, в которой
рекомендовал коренным образом перестроить систему управления:
придать правительству политически более однородный характер
и уделить особенное внимание ведомству внутренних дел. В это
же время в либеральных кругах получил хождение тезис о «левой
политике правыми руками»: либералы, ранее препятствовавшие
усилению влияния консерваторов, теперь предлагали привлечь
в правительство такого деятеля, как лидер СГОР А.В. Кривошеин.
Деникин так объяснял провал политики Особого
совещания: «Помимо личных ошибок правительства и правителя,
в этом печальном исходе ясно обозначилась одна из причин его:
возможная для мирного строительства в условиях нормальной
жизни страны,… коалиция в качестве силы действенной, правящей,
оказалась трудно применимой в дни революции, в дни борьбы.
Особое совещание, состоявшее из лиц, преданных Родине, но
по-разному понимавших ее интересы, не могло работать с должным
единодушием».
Соколов, возглавлявший в Особом совещании
Отдел пропаганды, неэффективность его работы связал с общим
стилем руководства: «Благодаря сохранившемуся по-прежнему
равновесию политических течений и отсутствию властной и направляющей
воли Особое совещание все больше и больше приобретало характер
политического клуба, чему очень способствовала и любезная
председательская манера генерала Лукомского». Частые дебаты
приводили к необходимости постоянно образовывать согласительные
комиссии по тем или иным вопросам. «Комиссий у нас было вообще
видимо-невидимо, и в них в различных сочетаниях заседали все
одни и те же более деятельные члены Особого совещания… Легко
себе представить, сколько оставалось у нас времени и энергии
для собственных ведомственных дел… Если Особое совещание,
обросшее самыми разнообразными комиссиями и комитетами, было
практически неработоспособно, то такою же вялостью и пухлостью
отличались и все наши центральные управления».
Переезд штаба главкома в Таганрог, а Особого
совещания в Ростов не обошелся без негативных последствий.
«Личное влияние генерала Деникина стало ощущаться реже… Но
если мало чувствовалось воздействие на правительство единой
направляющей мысли главнокомандующего, то это вовсе не значит,
что ослабло напряженное внимание его к часто мелочным подробностям
нашей административной жизни и прекратилось личное вмешательство
его в совершенно второстепенные детали управления».
Савич отметил целый ряд пороков правительственной
системы ВСЮР. «Особое совещание имело двоякие функции, два
задания. Оно было в одно и то же время органом административного
управления, деловым Советом министров, и вместе с тем занималось
детальной разработкой, постатейной отделкой законодательных
предположений, совмещая, таким образом, функции органа распорядительного
и законодательного… Когда с занятием обширной территории политические
задачи крайне осложнились, эта зачаточная форма центрального
органа власти стала тормозить жизнь». По его мнению, «решение
каждого вопроса, каждой детали законодательного акта происходило
в пленуме Особого совещания, а потому туда и переносилась
вся политическая борьба. Эта борьба, ценная в законодательном
органе, принесла много вреда в Особом совещании… Борьба среди
Особого совещания, которая глухо чувствовалась извне, создавала
благодатную почву для возбуждения вражды и недоверия и к общей
политике, и к органу, ее осуществляющему. Правительственный
орган был вовлечен в межпартийные дрязги».
По его мнению, недостатком было и то, что
«заседания законодательной коллегии происходили при закрытых
дверях. За 10 лет деятельности Государственной думы страна
привыкла к публичному обсуждению законодательных актов… Эта
публичность чрезвычайно рекламировала проектируемые мероприятия...
Наше законодательство, по идее, должно было быть в значительной
мере декларативным, действовать на воображение масс, служить
оружием политической борьбы и пропаганды».
К этому следует добавить и то, что атаманы
и войсковые правительства Дона, Кубани и Терека сделали все,
чтобы не допустить распространение власти Особого совещания
при главкоме ВСЮР на территории казачьих областей в делах
гражданского управления. Таким путем они защитили их «суверенитет».
Каждый из членов Особого совещания несет
ответственность за провал его политики. Но, во-первых, нужно
отдать им должное: в той обстановке они делали все, что могли.
Очевидно, воссоздать подобие нормального государственного
порядка, что и пыталось сделать Особое совещание, в тогдашней
совершенно экстремальной ситуации, было просто невозможно.
Во-вторых, эту ответственность должны разделить все, кто проводил
его решения в жизнь (военное и гражданское чиновничество),
а также те, кто должен был выполнять законы (население, к
котором законопослушание было сметено классовым эгоизмом,
ненавистью и прочими темными инстинктами, разбуженными жестоким
кризисом и Гражданской войной).
Исследования:
- Бутаков Я.А. Белое движение на
юге России: концепция и практика государственного строительства
(конец 1917 ‑ начало 1920 гг.). М., 2000.
- Зимина В.Д. Белое движение и российская
государственность в период гражданской войны. Волгоград,
1997.
- Карпенко С.В. Очерки истории Белого
движения на юге России (1917 – 1920 гг.). М., 2003.
Документы:
- Государственный архив Российской Федерации. Ф. Р-439 –
Особое совещание при главнокомандующем Вооруженными силами
на юге России.
Я.А. Бутаков |
